無照經(jīng)營是城市管理的痼疾頑癥，也是長期困擾政府和社會(huì)的治理難題。因此，查處“無證無照”是市場監(jiān)管部門基層執(zhí)法中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。3月1日實(shí)施的《市場主體登記管理?xiàng)l例》及其配套的《市場主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《條例》和《細(xì)則》）對(duì)無照經(jīng)營的查處提出了新要求。作為市場監(jiān)管的一線執(zhí)法人員，需要密切關(guān)注相關(guān)法律法規(guī)的修訂完善，以便及時(shí)跟進(jìn)做好職權(quán)職責(zé)和監(jiān)管執(zhí)法的相應(yīng)調(diào)整。本文在參照總局相關(guān)答復(fù)的基礎(chǔ)上，對(duì)無照經(jīng)營查處的相關(guān)法規(guī)適用問題進(jìn)行探討分析和總結(jié)歸納，以便于基層執(zhí)法人員操作使用。如有不妥不足，敬請批評(píng)指正。

一、深刻理解無照經(jīng)營的基本概念

“無照經(jīng)營”是指經(jīng)營者依法只需取得營業(yè)執(zhí)照即可從事經(jīng)營活動(dòng)，或者已取得許可證或者批準(zhǔn)文件，但未取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的行為。可簡單表述為：從事一般經(jīng)營活動(dòng)的“純無照經(jīng)營”或者“先證后照”情況下的“有證無照經(jīng)營”。

同時(shí)，《無證無照經(jīng)營查處辦法》（以下簡稱《辦法》）的第七條“經(jīng)營者未依法取得許可且未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動(dòng)的，依照本辦法第五條的規(guī)定予以查處”和《細(xì)則》第六十九條“未經(jīng)設(shè)立登記從事許可經(jīng)營活動(dòng)或者未依法取得許可從事經(jīng)營活動(dòng)的，由法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處；法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處”的規(guī)定，明確了“無證且無照”屬于“無證經(jīng)營”的認(rèn)定和查處原則。

另外，《辦法》第三條明確了兩種不屬于“無照經(jīng)營”的經(jīng)營活動(dòng)：一是對(duì)于在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場所和時(shí)間，銷售農(nóng)經(jīng)營活動(dòng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個(gè)人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)；二是依照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定的規(guī)定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經(jīng)營活動(dòng)。該規(guī)定放寬了對(duì)經(jīng)營者利用個(gè)人技能從事一般便民勞務(wù)活動(dòng)的法律限制，是深化商事制度改革和優(yōu)化營商環(huán)境的積極成果，體現(xiàn)了對(duì)百姓謀生性經(jīng)營活動(dòng)的支持與鼓勵(lì)。

二、明確細(xì)化無照經(jīng)營的查處規(guī)定

《辦法》對(duì)無照經(jīng)營的查處規(guī)定：《辦法》第十三條明確“從事無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對(duì)無照經(jīng)營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下罰款”；《辦法》第十四條規(guī)定“明知屬于無照經(jīng)營而為經(jīng)營者提供經(jīng)營場所，或者提供運(yùn)輸、保管、倉儲(chǔ)等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下罰款”。

《條例》對(duì)無照經(jīng)營的查處規(guī)定：《條例》第四十三條“未經(jīng)設(shè)立登記從事經(jīng)營活動(dòng)的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，沒收違法所得；拒不改正的，處1萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，依法責(zé)令關(guān)閉停業(yè)，并處10萬元以上50萬元以下的罰款”；《條例》第五十二條“法律、行政法規(guī)對(duì)市場主體登記管理違法行為處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定”?！都?xì)則》對(duì)無照經(jīng)營的查處規(guī)定與《條例》保持高度一致。

其他現(xiàn)行法規(guī)對(duì)無照經(jīng)營的查處規(guī)定。《公司法》明確了“對(duì)未依法登記為有限責(zé)任公司及其分公司、股份有限公司及其分公司而冒用前述公司或者其分公司名義的”和“對(duì)外國公司擅自在中國境內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的”分別進(jìn)行查處的規(guī)定；《合伙企業(yè)法》明確了“對(duì)未領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照而以合伙企業(yè)或者合伙企業(yè)分支機(jī)構(gòu)名義從事合伙業(yè)務(wù)的”進(jìn)行查處的規(guī)定；《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》明確了“對(duì)未領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，以個(gè)人獨(dú)資企業(yè)名義從事經(jīng)營活動(dòng)的”進(jìn)行查處的規(guī)定；《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確了“對(duì)全民所有制工業(yè)企業(yè)未經(jīng)核準(zhǔn)登記，以全民所有制工業(yè)企業(yè)名義進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的”進(jìn)行查處的規(guī)定。

三、準(zhǔn)確把握無照經(jīng)營查處的適用條件

（一）《條例》和《細(xì)則》的適用條件

《條例》第四十三條和《細(xì)則》第六十八條僅適用于不涉及許可的“純無照經(jīng)營”和已取得許可證或者批準(zhǔn)文件但未取得營業(yè)執(zhí)照的“有證無照經(jīng)營”的查處。

對(duì)于涉及“無證無照經(jīng)營”和“有照無證經(jīng)營”，則依據(jù)《細(xì)則》第六十九條的規(guī)定進(jìn)行查處。

（二）《條例》與《辦法》的適用選擇

對(duì)“無照經(jīng)營”的查處，《條例》第四十三條與《辦法》第十三條，應(yīng)優(yōu)先適用《條例》第四十三條的規(guī)定進(jìn)行查處。其主要原因如下：從新舊法的適用原則看，《條例》為新法，且屬于《辦法》第十三條中的特別規(guī)定，依據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用新法和特別規(guī)定；從實(shí)施效果和執(zhí)法便利性上看，《條例》第四十三條體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的處罰原則，對(duì)于輕者不再“并處罰款”，對(duì)于重者處罰額度更高，其違法懲戒效果更好，且統(tǒng)一適用《條例》第四十三條查處無照經(jīng)營，便于基層執(zhí)法操作。

但《辦法》第十四條“明知屬于無照經(jīng)營而為經(jīng)營者提供經(jīng)營場所，或者提供運(yùn)輸、保管、倉儲(chǔ)等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款”的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了“一案雙查”的執(zhí)法原則，既查處了無照經(jīng)營的經(jīng)營主體，又懲戒了為無照經(jīng)營提供經(jīng)營場所等便利條件的行為人，強(qiáng)化了對(duì)違法行為的處罰力度。因此，可以繼續(xù)保留使用。

（三）《條例》與其他法規(guī)的適用關(guān)系

依據(jù)《立法法》“上位法優(yōu)于下位法”的適用原則以及《條例》第五十二條“法律、行政法規(guī)對(duì)市場主體登記管理違法行為處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的相關(guān)要求，對(duì)《條例》第四十三條與《公司法》《合伙企業(yè)法》等現(xiàn)行法規(guī)中關(guān)于“無照經(jīng)營”查處條款的適用關(guān)系明確如下：

對(duì)于無需許可或?qū)徟墓?、分公司的“無照”適用《公司法》第二百一十條；對(duì)于無需許可或?qū)徟耐鈬痉种C(jī)構(gòu)的“無照”適用《公司法》第二百一十二條；對(duì)于無需許可或?qū)徟膫€(gè)人獨(dú)資企業(yè)“無照”適用《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》第三十七條第一款；對(duì)于無需許可或?qū)徟暮匣锲髽I(yè)及其分支機(jī)構(gòu)“無照”適用《合伙企業(yè)法》第九十五條第一款；對(duì)于無需許可或?qū)徟娜袼兄乒I(yè)企業(yè)的“無照”適用《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第五十九條第一款。需要注意的是，依據(jù)《行政處罰法》第二十八條第二款規(guī)定，對(duì)上述五種情形進(jìn)行“無照”查處時(shí)，還需要沒收當(dāng)事人的違法所得。